一
关于两个文件出台背景和调控思路的比较
就出台背景而言，当前境内和境外投资均具有不少新特点，也面临不少新问题。
（一）政策背景的对比
就74号文而言，根据国家发改委相关负责人答记者问的说法，一些企业开展境外投资缺乏系统规划和科学论证，盲目决策，造成较大损失；一些企业将境外投资重点放在房地产等非实体经济领域，不仅未能带动国内经济发展，反而导致资金跨境流出大幅增加，冲击我国金融安全；一些企业忽视投资目的国环保、能耗、安全等标准和要求，引发矛盾和纠纷，既造成经济损失，也损害我国对外形象。因而，根据该发言人的说法，目前境外投资存在着规划决策不科学、投资领域不恰当、在投资目的国合规不严等三大主要问题。就FDI而言，目前的主要矛盾是长期以来生产性、劳动密集型外商投资企业的投资思路与中国政府对于外商投资鼓励性的产业方向的不一致，以及外商投资企业对于营商环境、法治环境等各个软件层面的要求日益提高的矛盾。
（二）调控思路的对比
针对前述背景的差异，相应的调控思路也有较大不同。就境外投资而言，74号文的基本思路是引导境外投资往鼓励类产业投资的同时，严控资金无序流出，特别是借道房地产、酒店、娱乐体育类项目大幅流出。就外商直接投资而言，39号文的主要思路仍是大力吸引和促进外资发展，简化投资程序、优化投资质量。实际上在39号文出台之前，商务部已于2017年7月份发布了修订后的《外商投资产业指导目录》，进一步放开了外资准入的门槛。同时于2017年7月30日发布了《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》的修正案，进一步简化外商投资企业通过收购设立和变更的流程。
二
关于产业政策的比较
（一）境外投资产业政策
就投资产业方向的引导和调控而言，74号文围绕着推进“一带一路”建设，深化国际产能合作，带动国内优势产能、优质装备、适用技术输出，提升我国技术研发和生产制造能力，弥补我国能源资源短缺，推动我国相关产业提质升级这一思路，确定将基础设施、产能和装备、高新技术和先进制造、能源资源、农业、服务业等六类产业明确为鼓励开展的境外投资。
同时，为防止非理性投资致资金大幅外流，74号文将房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域列为限制类投资产业，并要求相关部门实行核准管理。同时值得关注的是，该文件将“在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台”也作为需要限制的业务列为核准管理类产业，不难看出监管层对于资金外流严密控制的提升，因过往无具体实业项目的股权投资基金容易成为热钱流出的载体，因此也意味着境外投资重回项目引导的旧思路，即无项目，不外投。从进一步开放人民币资本项下可兑换的进程来讲，不能不说是一种遗憾，此项规定相信将会对一些跨境投资基金的设立及境外投资产生一定的影响。
（二）外商直接投资产业政策
就外商直接投资而言，如前所述，在39号出台之前，商务部已经对《外商投资产业指导目录》（“《指导目录》”）进行了修订并发布实施，将外资准入之门进一步打开，限制性产业从93条减少到63条，并推出外商投资负面清单制度，明确负面清单以外的产业实行备案管理。39号文，则在《指导目录》之外，进一步提出要扩大修订后《指导目录》中的部分限制类产业（主要是股比要求）的对外开放，该等产业包括专用车和新能源汽车制造、船舶设计、支线和通用飞机维修、国际海上运输、铁路旅客运输、加油站、互联网上网服务营业场所、呼叫中心、演出经纪、银行业、证券业、保险业，文件要求各主管部委要明确对外开放时间表、路线图。尤其值得关注的是对银行业、证券业、保险业开放的要求，可以看出是对于金融市场的进一步开放的一个前奏。
三
关于相关监管措施的对比
为落实各自监管调控方向，两个文件都给出了相应的监管措施。74号文的措施侧重原则指引，具体将会通过修订《境外投资管理办法》进行细化。39号文针对外商直接投资则给出了更为细化和针对性的措施。
（一）关于境外投资监管措施
就境外投资而言，74号文规定了如下监管措施：
1、实施分类指导，根据三类投资活动特点实施差异化监管措施，按照积极鼓励、适度限制、严格禁止的原则，引导企业合理把握境外投资方向和重点。
2、完善管理机制方面，强调将加强境外投资真实性、合规性审查，防范虚假投资行为，同时提出建立健全境外投资黑名单制度、部门间信息共享机制、国有企业境外投资资本金制度等一系列制度。
3、提高服务水平方面，提出制定境外投资经营行为规范、加强与合作国开展机制化合作、支持中介机构发展等政策举措，优化企业境外投资外部环境。
4、强化安全保障方面，提出加强对赴高风险国家和地区投资的指导和监督、督促企业开展境外项目安全风险评估等政策措施，推动企业提升境外投资安全风险防范能力。
（二）关于外商直接投资监管措施
为进一步吸引和促进外商来华投资，39号文从财税支持、完善国家级开发区投资环境、便利人才出入境和优化营商环境四个方面，给出了一系列的政策措施。具体而言，提出了如下支持政策：
1、财税方面
该文件规定境外投资者从中国境内居民企业分配的利润直接投资于鼓励类投资项目，凡符合规定条件的，实行递延纳税政策，暂不征收预提所得税。对于居民企业境外投资分回国内的所得，提出要制定税收支持政策。同时，该文件提出要鼓励跨国公司在华设立地区总部。推动外资向西部地区和东北老工业基地转移。
2、便利人才出入境
文件提出要在2018年制定出台外国人在中国工作管理条例，建立标准统一、程序规范的外国人才来华工作许可制度。积极引进国际高端人才，制定出台外国人才签证实施细则，并制定外国人永久居留管理条例。
3、优化营商环境
39号提出从多个层面进一步优化营商环境，与之前的鼓励政策相比，此次文件值得特别关注的优化措施包括：
（1）抓紧完善外资法律体系。加快统一内外资法律法规，制定新的外资基础性法律，可以预见的是《外国投资法》的制定将重新进入立法轨道。
（2）提升外商投资服务水平。完善中央及地方外商投资企业投诉机制，协调解决境外投资者反映的突出问题，加大对外商投资企业享有准入后国民待遇的保障力度。相信未来相关主管部门设立专门的外资企业纠纷投诉部门的可能性是不小的。
（3）深化外商投资企业管理信息共享和业务协同。积极推进“互联网+政务服务”，进一步完善“双随机、一公开”监管机制，构建高效便捷的外商投资事中事后监管与服务体系。
（4）鼓励外资参与国内企业优化重组。简化程序，放宽限制，支持境外投资者以并购方式设立外商投资企业。支持国内企业多渠道引进国际先进技术、管理经验和营销渠道。鼓励外资参与国有企业混合所有制改革。这一条而言，可说是非常具有分量的一条措施，因为对于外资并购境内企业，过往而言，出于经济安全、产业安全等多方面因素，监管层一直是采取审慎控制的态度，外资并购境内企业的程序也是严格审批、手续不可谓不复杂。此次提出简化程序，放宽限制，不知是否意味着将会对相关法规，如商务部十号文进行大幅度修订。而且此次文件还提出鼓励外资参与国有企业混改，似乎让人嗅到了对外资并购境内企业监管方向大调整的气息，让人颇为期待。
四
总体评述
通过以上对比分析，可以看出，此次监管层出台的监管政策对于跨境投资境内和境外两个维度的监管方向和特点呈现出鲜明差异，概括而言，就是对内扩流入，对外限流出，亦或可简言之“宽进严出”。此种监管政策的强化，一方面当然与近一年多来外汇储备下降或波动较大不无关系，但另一方面，也体现了监管层面对于跨境投资对于我国宏观经济影响的愈发重视。
当然，我们也要看到，当前境外和境内投资两端都面临着如何更好把握发展和监管两个维度的平衡问题。就境外投资而言，在国家大力推动“一带一路”发展的大背景下，如何平衡境外有效投资和资金无序外流的矛盾，将会是监管层长期关注的问题。而对于外商来华投资而言，如何在内外一体化监管、政策红利消失或被抹平后，触发和开启新的外商投资增长点，甚至掀起新一波的外商来华投资的热潮，促进国内经济持续增长，也正是监管层已着力去做的事情。相信此次出台的一系列相关政策规范落地后对解决前述平衡性问题会产生较好的推动效应。
作者：候陆军zuo作者：
